? ? ? ?城市群是城市空間演化與區(qū)域空間組織的最高重構，已逐步成為區(qū)域乃至國家經(jīng)濟建設的重要載體，是提升國家核心競爭力的重要資源。城際鐵路作為一種高速、安全、準點、節(jié)能、環(huán)保的交通運輸系統(tǒng)，更加適應城市群空間擴展和層級架構，那么什么是城際鐵路？城際鐵路與城市軌道交通有什么區(qū)別？什么樣的城市發(fā)展能力適合規(guī)劃城際鐵路？城際的鐵路的困境與出路又在哪里？
? ? ? 根據(jù)城際鐵路設計規(guī)范（TB 10623-2014），城際鐵路是專門服務于相鄰城市間或城市群，旅客列車設計速度200Km/h及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路。城際鐵路設計速度分為200Km/h、160Km/h、120Km/h三級，通常作為全國干線鐵路的補充和接駁，編組不宜超過8輛。在我國，城際鐵路隸屬國家鐵路，采用國鐵標準和國鐵制式施工建設并運營管理，同時還對接了干線鐵路，成為國家鐵路網(wǎng)的重要組成部分。
? ? ? ?2019年2月，《國家發(fā)改委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）發(fā)布，該文件明確都市圈將作為城市群發(fā)展的重點，并規(guī)定都市圈為以大城市為中心、1小時通勤圈覆蓋的范圍。文件指出交通一體化是都市區(qū)的基本支撐條件，提出“打造軌道上的都市圈”，將城際鐵路、城際列車作為都市圈重點交通方式。
? 杭臨城際列車采用B型鼓型電客車，深橙色，4節(jié)編組，3動1拖
? ? ? ?2019年8月15日，經(jīng)杭州市政府批復同意，原規(guī)劃的杭臨城際鐵路（杭州-臨安）將采用市區(qū)軌道交通線路編號方式統(tǒng)一命名，更名為杭州地鐵16號線。杭臨城際鐵路屬于《國家發(fā)展改革委關于浙江省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復》（發(fā)改基礎[2014]2865號）中的項目，按照批復，規(guī)劃杭州至臨安城際鐵路自杭州綠汀路至臨安玲三路，全長35.6km。而將杭臨城際鐵路更名為杭州地鐵16號線的背景是2017年9月15日，臨安市正式撤市設區(qū)，成為杭州市最年輕的第十區(qū)，原本作為兩個城市之間的城際鐵路從而變更為一個城市的軌道交通，那么城際鐵路和城市軌道交通有什么區(qū)別呢？
? ? ? ?一是運營模式。城際鐵路采用的是國鐵標準及制式，通俗來說就是定點發(fā)車、定點到站模式，時間間隔較長，一次發(fā)車的客流量也較大，因此，車站建筑內需單獨設置售票空間及候車空間，來滿足乘客的買票候車需求。城市軌道交通的運營模式則為即停即走模式，發(fā)車間隔較短，一般為5-10分鐘，高峰時段能達到3-5分鐘，因此地鐵建筑的內部空間無須設置單獨候車廳，只需設置短暫候車站臺即可，人們可以通過站臺，經(jīng)短暫的候車時間，即可上車，快速到達目的地。二是車型標準。城際鐵路與國家鐵路系統(tǒng)列車標準一致。城市軌道交通則包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動導向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。以地鐵為例，一般選用A型或B型列車，采用5-8節(jié)編組列車，高峰小時單向最大客運量為3-7萬人次。三是設計時速不同。城際鐵路是專門服務于相鄰城市間或城市群，旅客列車設計速度為120、160、200Km/h三擋，而城市軌道交通的設計速度為30-120km/h。因此，杭臨城際變更為杭州地鐵16號線后，保持120km/h的城際鐵路運行時速不變，但發(fā)車頻率、客運量將隨之提升，類似于地鐵的即停即走。
新基建理念下，城際鐵路的現(xiàn)實困境與出路
? ? ? ?2018年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上明確了5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設的定位。新基建針對不同地區(qū)的人口特征，制定傾向性投資，重點加大人口流入地區(qū)的5G、智能化、軌道交通和新能源等新型基礎設施建設。那么，同樣是鐵路，為什么城際高鐵、城際軌道被稱為新基建？主要是因為其動力裝置、實時供電充電、輪軌新材料應用、列車自動運行和控制系統(tǒng)等采用了先進技術。如果說高速鐵路是國家經(jīng)濟發(fā)展的“動脈”，那么城際鐵路就是圍繞在主干線周圍的“毛細血管”。在高鐵干線網(wǎng)基本建成后，接下來的任務重點就是建設毛細血管網(wǎng)，也就是城際鐵路。
? ? ? ?但近年來，城際鐵路在規(guī)劃建設過程中也不斷凸顯困境。據(jù)媒體報道，茂名-高州-信宜城際列車從2018年8月10日運營至今，客流不盡如人意，由于上座率低，一直處于虧損狀態(tài)。日均運送旅客650人次，客票收入1.31萬元，每天虧損9.79萬元，推算整年虧損約3600萬元，同時每年增加安檢查危、衛(wèi)生保潔、暢通工程等支出近200萬元。在虧損的情況下，茂名-高州-信宜城際鐵路班次由1小時/班調整到3小時/班，截止2019年底調整至每天僅1-2班，班次減少后，乘坐的人隨之減少，形成惡性循環(huán)。這僅僅是一個個例，但近年來，城際鐵路在合理規(guī)劃、路權之爭、融資環(huán)境等方面亟待破題。
? ? ? ?（一）如何合理規(guī)劃城際鐵路？普鐵線沒有改造之前，原則上不建新城際線。《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）指出：“統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網(wǎng)絡規(guī)劃，有序推進城際鐵路建設，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。創(chuàng)新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率?！背请H鐵路建設工作的展開，需要把握一個基本理念，即鐵路建設是一個開放的復雜巨系統(tǒng)，需要一張藍圖繪到底。目前，城際鐵路建設面臨兩種情況，一是老線，即普鐵線的改造，二是新線的建設，基于此，建議應把握一個原則：普鐵線沒有改造之前，原則上不建新城際線。從投資成本角度考慮，在既有普鐵線基礎上增加城際鐵路功能是目前節(jié)約成本的最佳方案。同時，需要充分論證、嚴格比對利用地鐵制式M線構建城際鐵路網(wǎng)和利用國鐵制式的市域鐵路S線構建城際鐵路網(wǎng)的可行性。
? ? ? ?對于城際鐵路的預期也需要回歸理性。根據(jù)《關于印發(fā)交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號），文件指出“城際鐵路的建設、養(yǎng)護、管理、運營等具體執(zhí)行事項由地方實施或由地方委托中央企業(yè)實施，由地方承擔支出責任?！背请H鐵路的建設、運維等成本，對地方財政是一項嚴峻挑戰(zhàn)，決策需要慎重。
? ? ? （二）如何準確定位城際鐵路？承擔城際間通勤服務是重要職能之一。城際鐵路被賦予多種功能，其中承擔城際間通勤服務成為重要職能之一，也成為判定線路規(guī)劃是否合理的重要依據(jù)。在交通出行中，通勤是指從家中往返工作地點的出行，通稱上下班出行，是工作日每天發(fā)生的事情。根據(jù)出行時間的相關研究，人們每天用于交通出行的時間大致在2h左右，單程即1h左右（時間過長將引起居住或就業(yè)地點變更），與《國家發(fā)改委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）的1h通勤圈基本一致。因此城際鐵路在規(guī)劃階段，需充分論證運行時間和進出站時間，因為這基本上決定了城際鐵路是否有效服務通勤的可能性。國際上著名大都市是如何做到利用城際鐵路服務通勤的呢？其成功的關鍵在于“TOD”，也就是車站周邊的綜合開發(fā)和功能復合性，在較短距離內（如1km）即可達到目的地，就業(yè)、居住都在車站周邊分布，便捷的進出站流程和接駁系統(tǒng)是必要條件。日本尤其突出，依靠步行即可達到目的地，車站地區(qū)成為名副其實的城市活力地區(qū)和中心地區(qū)，實現(xiàn)了交通樞紐與城市中心的真正耦合布局。
? ? ? （三）如何解決吸引民資“入鐵”？需破除投資障礙。一方面，根據(jù)《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）、《關于印發(fā)交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）等文件精神，城際鐵路、支線鐵路等項目的建設主導權近年來由中國鐵路總公司逐漸過渡到地方政府和社會資本，也就是意味著城際鐵路建設運營權下放。另一方面，因城際鐵路建設受制于上座率和定價機制，除了京津等經(jīng)濟發(fā)達、人流密集的地區(qū)外，一般量級的城市，短期乃至中長期都難以盈利，很難吸引民資進入。要吸引民間資本進入鐵路需要一定的投資回報率，從長期看需要放松鐵路運價規(guī)制和加強鐵路經(jīng)營管理。破除制度性障礙、建立有效投資融資體制機制，才是吸引民間資本進入鐵路的當務之急。民間資本進入鐵路行業(yè)的主要障礙來自兩方面。一方面是鐵路行業(yè)的整體收益率較低。要研究如何解決政策預期和投資回報不匹配的問題，這可以通過多元化經(jīng)營、運價改革、加強管理、提高績效等途徑來逐步改善，將支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路率先向民間資本開放其所有權或經(jīng)營權。另一方面是鐵路系統(tǒng)封閉特征較強。鐵路領域有一些很好的項目，如果對民企開放后可以獲得好的回報，但鐵總往往更愿意把“肉”放在自己鍋里。必須打破封閉思想，厘清產(chǎn)權邊界，以所有權和經(jīng)營權的分離分置，引入科學的現(xiàn)代公司治理機制，真正確保民間資本、中小股東的正當權益，才能充分吸引民間資本進入鐵路行業(yè)。